نگاهی به نسبت درآمدهای نفتی و خدمات عمومی دولتی
بنام خدا
نگاهی به نسبت درآمدهای نفتی و خدمات عمومی دولتی
منبع: تجارت فردا، شماره 161
درآمدهای نفتی، چه به لحاظ مقدار و چه به لحاظ شوکهایی که به اقتصاد تحمیل می کند، دارای آثار بلندمدت و کوتاه مدت مختلفی در اقتصاد است. یکی از آثار درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت، اثری است که از کانال خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی، بر پایه پولی می گذارد. اثر دیگر آن اثر بودجه ای است. در بودجه، درآمدهای نفتی تحت عنوان «واگذاری دارایی های سرمایه ای» ثبت می شود. مجموع درآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی دولت و منابع حاصل از واگذاری دارایی های سرمایه ای (شامل صادرات نفت و سایر) در مجموع منابع مالی دولت را تشکیل می دهد. این منابع بدون درنظر گرفتن منشا آن، یا صرف پرداختهای هزینه ای (جاری) شده یا صرف تملک دارایی های سرمایه ای می شود که همان مخارج عمرانی دولت است.
اگر آمار عملکرد مالی دولت را در نظر بگیریم، تراز عملیاتی دولت (تفاضل درآمدها و پرداختهای جاری) همواره عدد منفی بزرگی است. به این معنی که همواره بخشی از منابع حاصل از واگذاری دارایی های سرمایه ای (فروش نفت) صرف پرداختهای هزینه ای می شود. از طرف دیگر، در اغلب سالها، خالص واگذاری دارایی های سرمایه ای دولت نیز عدد مثبت بزرگی است که نشان می دهد تملک دارایی های سرمایه ای از میزان درآمد نفت کمتر است. به عنوان مثال در سال 1393، جمع واگذاری دارایی های سرمایه ای حدود 63 هزار میلیارد تومان بود در حالی که کل تملک دارایی های سرمایه ای دولت حدود 30 هزار میلیارد تومان بود. به بیان ساده تر، درآمدهای نفتی، علاوه بر پرداختهای عمرانی، همواره بخشی از پرداختهای جاری دولت را نیز پوشش داده است.
بنابراین، میزان درآمدهای نفتی و شوکهای مثبت و منفی حاصل از نوسانات آن، هم بر هزینه های جاری وهم بر هزینه های عمرانی دولت تاثیر گذار است؛ ولی بررسی ها نشان می دهد، کیفیت این اثرگذاری ها، طی ادوار گذشته تابع الگوی واحد نبوده است.
اگر از ابتدای دهه 1380 به بعد را در نظر بگیریم، اقتصاد ایران در سالهای 1383، 1384، 1386، 1389 و 1390 با شوک مثبت نفتی و در سالهای 1380، 1388، 1391، 1392 و 1393 با شوک منفی مواجه بوده است. می توان تأثیر این شوکها را بر میزان و کیفیت مخارج جاری و عمرانی دولت، تحلیل کرد. مثلاً ملاحظه می شود در شوک منفی سال 1380، همزمان با کاهش درآمدهای نفتی، سهم پرداختهای عمرانی از کل مخارج دولت، از 21 درصد سال قبل به 19 درصد کاهش می یابد. در حالیکه در شوک منفی سال 1391، با کاهش درآمدهای نفتی، سهم عمرانی ها از کل مخارج دولت، از 24 درصد به 14 درصد سقوط کرد. این درحالی است که در همان سال دولت بیش از 68 میلیارد دلار درآمد نفتی داشت. در واقع می توان گفت تأثیر شوکهای نفتی بر مخارج عمرانی دولت، بی آنکه تابع الگوی واحدی باشد، تاحد زیادی تابع سیاست دولت ها بوده است.
برای تحلیل نحوه تاثیر گذاری شوکهای نفتی بر هزینه های جاری هم می توان از آمارهای مالی دولت (GFS) استفاده کرد که توسط بانک مرکزی تهیه می شود ولی متاسفانه فقط تا سال 1387 منتشر شده است. بر اساس آن آمارها، شوکهای نفتی، هم می تواند بر ترکیب پرداختهای جاری دولت اثر بگذارد و هم بر وظایف دولت؛ ولی این تأثیرگذاری نیز تابع الگوی واحد نبوده و تاحد زیادی متأثر از سیاست دولتها است. مثلاً در شوک مثبت سال 1383، افزایش 9 میلیارد دلاری صادرات نفت، تأثیری بر ترکیب هزینه های جاری دولت نداشت ولی در شوک مثبت سال 1386، با افزایش 19 میلیارد دلاری صادرات نفت، سهم جبران خدمت و خرید کالا ثابت مانده ولی سهم یارانه ها و مزایا افزایش و سهم سایر پرداختها کاهش یافت. در شوک منفی سال 1380، کاهش 5 میلیارد دلاری صادرات نفت، موجب کاهش سهم جبران خدمت و خرید کالا و افزایش سهم مزایا در مخارج دولت شد. آمار سالهای 1388 به بعد در دست نیست که بتوان اثر شوک های منفی سالهای اخیر را بر ترکیب هزینه ها تحلیل کرد.
در مورد تأثیر شوک های نفتی بر وظایف دولت نیز می توان مشاهده کرد در شوک منفی سال 1380، سهم پرداختهای جاری دولت در بخش صنعت و ساختمان و حمل و نقل کاهش یافت ولی سهم پرداختها در بخش خدمات اجتماعی، آموزش و فرهنگ افزایش یافت. این افزایش در سهم خدمات اجتماعی قابل توجه بود. شوک مثبت نفتی سال 1383 تأثیر زیادی بر تغییر ترکیب وظایف دولت نداشت ولی شوک مثبت سال 1386 نوسانات بسیاری را در وظایف دولت ایجاد نمود. در سال 1386، سهم سوخت، آموزش و حمایتهای اجتماعی افزایش و سهم خدمات امور عمومی و دفاع کاهش یافت.
در واقع از آنچه که گفته شد می توان نتیجه گرفت، میزان اثرپذیری مخارج دولت و خدمات دولت از شوکهای نفتی مثبت و منفی، تابع الگوی ثابتی نبوده و تا حد زیادی تابع سیاستهای کلان دولتها و میزان پایبندی آنها به برنامه ها و قوانین بالادستی می باشد.
فارغ از مسئله نوسانات درآمدهای نفتی و بروز شوکهای مثبت ومنفی، در سالهای آینده سطح درآمدهای نفتی کاهش یافته و حداقل در میان مدت به سطوح سالهای قبل باز نخواهد گشت. حتی با فرض رفع تحریم های نفتی و جذب سرمایه های خارجی برای افزایش ظرفیت تولید نفت، با توجه به کاهش قیمتهای جهانی نفت و احتمال تداوم قیمتهای پایین نفت در سالهای آینده، بسیار محتمل است درآمدهای نفتی ایران طی چند سال آینده در محدوده 30 الی 35 میلیارد دلار نوسان کند. این در حالی است که در گذشته نه چندان دور، مثلاً در سال 1390، صادرات نفت کشور بالغ بر 119 میلیارد دلار بود.
در چنین شرایطی، مسئله نوسان درآمد نفت چندان مطرح نیست، بلکه مسئله اصلی افت شدید سطح درآمدهای نفتی طی سالهای آینده است. این مسئله تهدیدها و فرصتهایی را پیش روی اقتصاد ما قرار خواهد داد.
اولین تهدید آن است که با توجه به اینکه همواره تراز عملیاتی دولتها به شدت منفی بوده است، به ناچار بخشی از همین درآمدهای نفتی صرف هزینه های جاری خواهد شد و لذا این نگرانی وجود دارد که طرح های عمرانی دولت در محاق قرار گیرد. مطالعات مختلف نشان می دهد که وضعیت زیرساختهای اقتصادی در حوزه های مختلف، بعلت غفلت دولتهای گذشته در سرمایه گذاری ها، در شرایط مطلوبی نیست. دستیابی به نرخ رشدهای بالا مستلزم سرمایه گذاری های گسترده دولت به ویژه در زمینه زیرساختهای اساسی مانند حمل و نقل، ارتباطات، نفت و غیره می باشد. کاهش مخارج عمرانی دولت، دستیابی به اهداف تعیین شده برای رشد اقتصادی را دچار تهدید جدی خواهد کرد.
تهدید مهم دیگر، تأثیر کاهش درآمدهای دولت بر ترکیب و کیفیت خدمات دولتی است. چنانچه پیشتر نیز اشاره شد، کاهش یا افزایش درآمدهای دولت می تواند بر ترکیب و کیفیت خدمات دولتی تأثیر بگذارد. با کاهش درآمدهای دولت و تداوم آن در سالهای آینده، این نگرانی جدی وجود دارد که سهم هزینه هایی مانند حفاظت محیط زیست، آموزش، بهداشت و امنیت عمومی کاهش یابد. این نگرانی وقتی تشدید می شود که اخباری از تداوم پرداختهای انتقالی یا شبه انتقالی به سبک گذشته در بودجه 1395 به گوش می رسد. چنانچه دولت بخواهد به سیاستهایی نظیر پرداخت یارانه ها، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پایین نگهداشتن قیمت حاملهای انرژی و نظایر آن ادامه دهد، در شرایط کاهش درآمدها طبیعتاً سهم مخارجی مانند حفاظت محیط زیست، آموزش، بهداشت و امنیت عمومی کاهش خواهد یافت.
از سوی دیگر می توان کاهش قیمت نفت را فرصتی برای اقتصاد ملی تلقی کرد.ساختار دولت به طور مزمنی بسیار بزرگ و پرهزینه و ناکارامد است. به طور تاریخی، درآمدهای سرشار نفتی همواره پوششی بر ناکارامدی دولتها بوده است. در این شرایط، کاهش درآمدهای نفتی می تواند فرصتی برای اصلاح ساختار دولت و افزایش بهره وری و کارامدی آن فراهم کند. همچنین بررسی تجارب تاریخی کشور ما، به ویژه از ابتدای دهه 1340 به این سو، نشان می دهد در دوره های وفور درآمدهای نفتی، نهادهای برنامه ریزی منحل شده و تکنوکراتها در انزوا قرار گرفته اند. شاید کاهش درآمدهای نفتی مجدداً موجب شود نهادهای برنامه ریزی احیا شده و کارشناسان بر صدر نشینند.
این مسئله هم قابل توجه است که وجود درآمدهای سرشار نفتی، ما از برخی ظرفیتهای درآمدزایی در اقتصاد غافل نموده است؛ از جمله می توان به صادرات خدمات مهندسی، ترانزیت (انرژی، کالا و مسافر)، گردشگری (اکوتوریسم، گردشگری سلامت، گردشگری مذهبی و حتی ژئوتوریسم)، توسعه معادن وصادرات محصولات نرم افزاری و دانش بنیان اشاره نمود. در این شرایط چنانچه دولت، اولویت خود را تغییر رویکرد به سمت اتکای بر درآمدهای پایدار (به جای اتکا به در آمدهای نفتی) قرار دهد، می تواند جایگزینی مطمئن برای درآمدهای نفتی بیابد. البته این امر مستلزم سرمایه گذاری در زیرساختهای حمل و نقل و گردشگری، اصلاح و توسعه مناطق آزاد تجاری، حمایت از صنایع دانش بنیان و البته اهتمام جدی به بهبود محیط کسب و کار است.
